-Уг хуулийн зорилт нь Монгол Улсын Үндсэн хуульд заасан иргэн, хуулийн этгээдийн бизнесийн үйл ажиллагаа эрхлэх эрхийг баталгаажуулах, төрөөс бизнесийн үйл ажиллагаанд үзүүлэх дарамтыг багасгах, шударга өрсөлдөөнийг дэмжихтэй холбогдсон харилцааг зохицуулах хэмээсэн байна. Та эл хуулийн төслийн талаар ямар байр суурьтай байна вэ?
-Өрсөлдөөний (2010), Төрийн хяналт, шалгалтын тухай (2003) зэрэг олон хуулиар бизнесийн харилцааг зохицуулж байгаа. 1990 оноос хойш хууль бүр өөр өөрийн зарчмаараа агуулгаа тодорхойлж ирснээс биш, төрөөс бизнесийн харилцаанд хэрхэн хандах талаар нэгдсэн, суурь зарчим байсангүй. Өөрөөр хэлбэл, тухайн үеийнхээ нөхцөл байдалд нийцүүлээд салбарын хуулиуд нь бодлогоо тодорхойлоод явчихсан хэрэг. Ийм томоохон тогтолцоонд реформ хийх үндсэн хоёр арга зам байна гэж харсан. Холбогдох хууль тус бүрд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах, эсвэл “малгай” баримт бичиг боловсруулж, бусад хуулийг түүнд нийцүүлэх замаар өөрчлөх. Засгийн газрын зүгээс богино хугацаанд үр дүн үзүүлэхийг зорьсон болов уу. Социалист системийн агуулга, сэтгэлгээ “шингэсэн” хууль өнөө мэр сэр бий. Уг хуулийн төслийг дагалдуулан боловсруулсан 105 хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт дундаас Зөвшөөрлийн (2022), Хөрөнгө оруулалтын (2013), Төрийн хяналт, шалгалтын тухай хуульд түлхүү анхаарч, өөрчлөхийг зорьжээ гэж анзаарсан.
-2025 оны байдлаар нийт 50 гаруй хуулийг Засгийн газраас яаралтай горимоор өргөн мэдүүлж, баталсан байна. Байгалийн гамшиг, осол гэх мэт урьдчилан тооцох боломжгүй гэнэтийн нөхцөл байдал, түүний эрсдэл, үр дагаврыг бууруулах, арилгах арга хэмжээг хойшлуулшгүй авах шаардлага үүссэн зэрэг нь яаралтай горимоор хууль батлах үндэслэл. Бизнесийн эрх чөлөөний тухай хуулийн төсөл эл шаардлагад нийцсэн, эсэх нь эргэлзээтэй л юм.
-УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай (2024) хуульд заасанчлан Засгийн газрын хуралдааны шийдвэрийг үндэслэн Ерөнхий сайд хуулийн төслийг яаралтай хэлэлцүүлэхээр хүсэлт тавих эрхтэй. Хууль тогтоомжийн тухай (2015) хуульд хууль санаачлагч худалдаа, хөрөнгө оруулалт, татвар зэрэг бизнесийн орчинд нөлөөлөх хууль тогтоомжийн төсөл боловсруулсан бол албан ёсны цахим хуудас, эрх зүйн мэдээллийн нэгдсэн санд 60 хоногоос доошгүй хугацаанд байршуулж, олон нийтээс санал авах ёстой. Харин ингэвэл хугацаа алдана гэж Засгийн газраас үзсэн байх. Гэхдээ хуулийн төслийг олон нийтэд урьдчилж танилцуулан хэлэлцүүлэг зохион байгуулсан бол төсөл улам сайжирч, олон нийтээс дэмжлэг авах магадлал нь хавьгүй нэмэгдэх байсан болов уу гэж судлаачийн зүгээс харж байна.
-Уг хуулийн гуравдугаар зүйлд бизнесийн эрх чөлөөг хангах талаар баримтлах зарчмуудыг дурайлгажээ. Тухайлбал, 3.1.7-д “иргэн, хуулийн этгээдийн үр ашигтайгаар хэрэгжүүлэх боломжтой бизнесийн үйл ажиллагааг төр эрхлэхгүй байх” хэмээсэн байна. Гэхдээ юуг үр ашигтайгаар хэрэгжүүлэх боломжтой гэж үзэх, эсэх нь тодорхойгүй юм.
-Энгийнээр бол бизнес эрхлэгчид ашигтай байх гэсэн санаа. Өөрөөр хэлбэл, хувийн хэвшил ашигтай ажиллаж чадахаар байвал түүнд төр оролцох шаардлагагүй гэх өнцөг. Нийтийн тээвэр, эрчим хүч, шуудан гэх мэт ашигтай ажиллах нь хомс нийтийн үйлчилгээний салбарууд байна л даа. Эдгээрийг зах зээлийнх нь зарчмаар задгай “тавьчихвал” иргэдийн амьдралд хүндрэл учрах эрсдэлтэй. Тиймээс төр зайлшгүй оролцох шаардлагатай гэдэг нь зөв. Үндсэн хуулийн 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн нийтийн өмч мөн” хэмээсэн. Тэгэхээр уг заалтын хүрээ өргөжих боломжтой гэж бодож байна.
ЗАХИРГААНЫ ЭРХ ЗҮЙН ЭРДЭМТДЭЭСЭЭ САНАЛ АВСАН БОЛ ИЙМ ЛОГИКИЙН АЛДАА ГАРАХГҮЙ БОЛОВ УУ
-Хуулийн төслийн 2.1-т “Бизнесийн эрх чөлөөний хууль тогтоомж нь Монгол Улсын Үндсэн хууль, Иргэний хууль, энэ хууль болон эдгээр хуультай нийцүүлэн гаргасан хууль тогтоомжоос бүрдэнэ” гэсэн нь агуулгатайгаа зөрчилдөж буйг та өмнө нь хэлсэн. Энэ талаар дэлгэрүүлэхгүй юү?
-Энэ томьёолол яг Иргэний хууль шиг уншигдаж байгаа. Тэгэхээр уг хууль төр болон хувийн хэвшил хоорондын биш, компани, хувиараа бизнес эрхлэгчдийн дундын харилцааг зохицуулж буй мэт ойлгогдохоор. Өмнө нь хэлсэнчлэн дагалдуулан өөрчилж байгаа хуулиудад зөвшөөрөл, хяналт, шалгалт, татварын асуудал жин дарна. Өөрөөр хэлбэл, эдгээр нь Захиргааны эрх зүйд хамаатай. Энгийнээр бол тус хууль төр, бизнес хоорондын харилцааг зохицуулж байгаа. Тэгэхээр нэг тийм ойлгомжгүй байдал үүсэж байгаа биз. Агуулга нь захиргааныхад хамаарах мөртлөө заалт нь тэр чигтээ иргэний эрх зүй. Манай улсад захиргааны эрх зүйн нэртэй эрдэмтэд бий. Тэднээс санал авч, ажиллуулсан бол ийм логикийн алдаа гарахгүй болов уу. Би хувийн эрх зүйн судлаач тул энэ талаар нарийн хэлж чадахгүй.
-Зарим онцлох зарчмын талаар үргэлжлүүлэн асууя. 3.1.9-д “хууль тогтоомж хооронд давхардал, зөрчил үүссэн тохиолдолд бизнес эрхлэгчид илүү таатай нөхцөл олгосон зохицуулалтыг баримтлах” гэжээ. Захиргааны эрх зүйд хэм хэмжээг тогтоосон эрэмбийн дагуу хэрэглэдэг. Тэгэхээр хийдэл, зөрчил үүссэн үед хэрхэх юм бол?
-Үндсэн хууль, Захиргааны ерөнхий болон бусад хууль, захиргааны хэм хэмжээний акт зэрэг эрэмбээр хэм хэмжээг хэрэглэнэ. Хэм хэмжээний акт хуультай зөрчилдөж болохгүй гэх мэт. Харин уг заалт дахь “хууль тогтоомж” гэдэгт бүгд багтчихаад байгаа юм. Хэрэв актад бизнес эрхлэгчид ашигтай зохицуулалт байх юм бол хэрэглэчхэж болох юм шиг. Ядаж “хууль хооронд” гэхгүй бол захиргааны эрх зүйн хэм хэмжээний эрэмбийн асуудал үүсэхээр байна. Тиймээс захиргааны эрдэмтдээсээ асууж, тодруулах шаардлагатай. Түүнчлэн энэ хуулийн гурав, дөрөвдүгээр зүйлд “супер” зарчмууд байна л даа.
-Тухайлбал?
-Захиргааны ерөнхий хуульд бичигдсэн, бичигдээгүй олон зарчим бий. Жишээ нь, хуульд үндэслэх, тэгш хандах, оролцоог хангах, тэнцвэртэй, шийдвэр нь үндэслэл бүхий, нууцад хамаарахаас бусад үйл ажиллагаанд ил тод, нээлттэй байх гэх мэт. Эдгээрийг уг төсөлд яг таг хуулж бичээгүй ч агуулгын хувьд тодорхой дурдсан байна. Зарчмууд тодорхой арга хэрэгслээр дамжин хэрэгжих учиртай. Тэр нь хууль. Энэ утгаараа дагалдуулан өөрчилж буй хуулиудын агуулга их аятайхан, зөв санагдаж байгаа юм. Хуулийг бичихдээ оргүй хоосноос зохиож болохгүй, онолын үндэслэлтэй байх ёстой. Тиймээс эрх зүйн тогтолцооны системчлэл талаас нь улам сайжруулж, захиргааны эрх зүйн чиглэлийн эрдэмтдийг энэ төсөлд ажиллуулах талд анхаарахгүй бол практикт хэрэглээний хувьд эргэлзээтэй, зөрчилтэй зүйлс байна.
-Уг хуулийн төслийг дагалдуулан боловсруулсан 105 хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт дундаас Зөвшөөрлийн (2022), Хөрөнгө оруулалтын (2013), Төрийн хяналт шалгалтын тухай хуульд түлхүү анхаарч, өөрчлөхийг зорьсон байна гэж та хэллээ. Эдгээрийг тус тусад авч үзье. Тухайлбал, хөрөнгө оруулалтын хувьд. Засгийн газрын бодлогын хүрээнд дотоод, гадаадын хөрөнгө оруулагчдын хууль ёсны эрх ашиг, орчныг сайжруулах зорилгоор “Хөрөнгө оруулагчдын эрх ашгийг хамгаалах төв”- ийг Эдийн засаг, хөгжлийн яамны дэргэд байгуулсан нь саяхан шүү дээ.
-Энд дан ганц Хөрөнгө оруулалтын тухай хууль гэхээс илүүтэй үндэсний эрх зүйн тогтолцооны асуудал хөндөгдөнө. Дэлхийн өв уламжлалын сангаас “Эдийн засгийн эрх чөлөөт байдлын индекс”-ийг эрх зүйт ёс, Засгийн газрын оролцоо, зохицуулалтын үр ашигтай байдал, нээлттэй зах зээл гэсэн нийт дөрвөн бүлэг 12 шалгуур үзүүлэлтийг харгалзан тооцдог. Өнгөрсөн онд манай улс нийт дүнгээрээ 184 орноос 63.9 оноотойгоор 69 дүгээрт эрэмбэлэгдсэн. Нээлттэй зах зээл гэсэн шалгуур дотор “хөрөнгө оруулагчдад ээлтэй байдал” гэх үзүүлэлт бий. Үүнд 114 дүгээрт жагссан. Тэгэхээр манай улс хөрөнгө оруулагчдад ээлгүй гэж дүгнэж болохоор байгаа биз.
“Хөрөнгө оруулагч нь төрийн байгууллага, албан тушаалтны хууль бус үйлдэл, эс үйлдэхүйн улмаас эрх, хууль ёсны ашиг сонирхол нь хөндөгдсөн талаарх гомдлыг Хөрөнгө оруулалтын асуудал хариуцсан төрийн захиргааны байгууллагад гаргаж болно”, “Хөрөнгө оруулалтын асуудал хариуцсан төрийн захиргааны байгууллага дараах тохиолдолд гомдлыг хүлээн авахаас татгалзаж, буцаана” зэрэг хөрөнгө оруулагчдыг зөв чиглүүлж, асуудлаа шийдвэрлүүлэх боломжоор хангасан заалтууд байна.
Өмнө дурдсан индексийн нэг шалгуур нь “шүүхийн үр ашиг”. Манай улс бас л их хойгуур байр эзэлдэг. Хөрөнгө оруулалттай холбоотой маргааныг шүүх болон дотоод, гадаадын арбитр гэсэн хоёр замаар шийдвэрлэдэг. Практикт шүүх шийдвэрээ гаргах гэж хэр уддаг билээ. Шүүхийн шийдвэр гүйцэтгэл нь хэдэн жил дамнан сунжирдаг тохиолдол олон. Хэрэв маргааныг шүүхээр шийднэ гэвэл шүүхийн процесс болон шийдвэр гүйцэтгэлийн тогтолцоог маш сайн засаж, хөрөнгө оруулагчдад зориулсан тусгай механизм бий болгож байж л энэ хамгаалалт бодитой болно гэж харж байна. Түүнчлэн бид дотоодын арбитраа сайжруулж чадвал шүүхээсээ хавьгүй хурдан, мэргэжлийн түвшинд ажиллах боломж бийг дурдах нь зөв.
ДОТООДЫН АРБИТРАА САЙЖРУУЛБАЛ ШҮҮХЭЭС ХАВЬГҮЙ ХУРДАН, МЭРГЭЖЛИЙН АЖИЛЛАХ БОЛОМЖТОЙ
-Харин Зөвшөөрлийн тухай хуульд оруулж буй нэмэлт, өөрчлөлтийн тухайд та юу хэлэх вэ. Мэргэжлийн нэгдсэн холбоодод 120 гаруй энгийн зөвшөөрөл олгох, мэдэгдэл бүртгэх эрхийг бүрэн шилжүүлж, улмаар цахимаар бизнес эрхлэхийг хуулиар зөвшөөрч, Монгол Улсад оршин суухгүйгээр гадаадын иргэн, аж ахуйн нэгж цахим хэлбэрээр үйл ажиллагаа явуулах бололцоотой болж буй юм билээ.
-Судлаачийн хувьд “батлагдчихаасай” гэж бодож буй хэд хэдэн өөрчлөлт байна. Зөвшөөрөлтэйгөөр эрхлэх үйл ажиллагааны жагсаалт, зөвшөөрөл олгох эрх бүхий этгээд болон мэдэгдлээр эрхлэх үйл ажиллагааны журам, жагсаалтыг нарийн тогтоосон. Өөрөөр хэлбэл, заавал тусгай зөвшөөрөл авах шаардлагагүй үйл ажиллагааг тодорхой болгожээ. Түүнчлэн нийтийн эрх ашгийн үүднээс зайлшгүй төр хянах ёстой зүйлсийг зөвшөөрлийн ангилалд хэвээр үлдээж, заримыг нь мэргэжлийн холбоодод нь шилжүүлэхээр зохицуулсан байна. Мөн зөвхөн өндөр эрсдэлтэй салбар, үйл ажиллагаанд л хяналт, шалгалт хийнэ гэж заасан. Өөрөөр хэлбэл, бизнесүүдийг зүгээр л ажлаа хийгээд явж байхад нь төрөөс элдэв төлөвлөгөөт шалгалтаар дарамталж, хоргоогоод байхгүй гэсэн үг. Энэ нь бизнес эрхлэгчдэд чөлөөтэй ажиллах орон зайг олгохоос гадна, төрийн зүгээс хяналт, шалгалтад үргүй зарах зардлыг үлэмж хэмжээгээр багасгах ач холбогдолтой юм.
Жишээ нь, МУИС бол сургалт, судалгааны байгууллага. Компанийн тухай хуульд заасанчлан ТУЗ-ийн гишүүн болон нарийн бичгийн дарга нь компанийн засаглалын чиглэлээр сургалтад хамрагдаж, гэрчилгээ авсан байх ёстой. Уг сургалтыг зохион байгуулах газар ийм зөвшөөрөл авсан байх ёстой гэсэн шаардлага заагаагүй. Ингээд бид сургалтаа явуулах гэтэл Санхүүгийн зохицуулах хороо (СЗХ)-той санамж бичиг заавал байгуулах хэрэгтэй болсон. Өөрөөр хэлбэл, төр хуулиар зөвшөөрөл шаардаагүй харилцаан дээр бүртгэл, журам нэрээр чирэгдэл бий болгоод байна гэсэн үг. Түүнчлэн зарим зөвшөөрлийг мэргэжлийн холбоодод шилжүүлэхээр заасан нь судлаачийн хувьд маш зохистой шийдэл гэж харж байгаа. Хуульчийн мэргэжлийн үйл ажиллагаа эрхлэх зөвшөөрлийг өмнө нь ХЗДХЯ-наас олгодог байсныг “Монголын хуульчдын холбоо”-д шилжүүлээд удаж байна. Эхэн үед шүүмжлэлтэй зүйлс байсан ч одоо эргээд харахад систем нь улам сайжирч, олон улсын жишигт хүрээд явж байна шүү дээ. Аливаа лиценз, зөвшөөрлийг холбогдох салбарын холбоод нь хариуцвал төрийн ачаалал буурахаас гадна мэргэжлийн этгээдүүд өөрсдөдөө тавих шаардлагаа илүү өндөр түвшинд тодорхойлдог давуу талтай.
-Ер нь төр бизнесийг хэрхэн зохицуулах нь зохимжтойг эл чиглэлээр судалгааны ажил эрхэлдэг хүний хувьд та тайлбарлаж өгөхгүй юү?
-Бизнесийн эрх чөлөө төр зөвшөөрсөн, эсэхээс үл хамааран хэрэгжих ёстой. Шийдвэрээ өөрөө гаргана, хариуцлагаа ч хүлээнэ. Бизнесийн харилцаанд оролцоход үндсэн хоёр асуудал бий. Нэгдүгээрт, би ямар хэлбэрээр уг харилцаанд оролцох вэ гэдэг сонголт. Манай улсад хувиараа бизнес эрхлэх, нөхөрлөл, компани байгуулах гэх үндсэн гурван хэлбэр бий. Төр үүний хүрээнд эрх зүйн таатай орчныг бүрдүүлж өгөх шаардлагатай. Энэ нь захиргааны арга хэрэгслээр хязгаарлаж, олон төрлийн шаардлага тавих тухай ойлголт биш. Зүгээр л маш ойлгомжтой дүрмүүдийг тогтоож өгөх явдал. Хоёрдугаарт, үйл ажиллагаа явуулахдаа гэрээ, хэлцэл хийх нь тодорхой. Энд гэрээний чөлөөт байдлын зарчим хамгийн чухал. Иргэний хуулийн гол агуулга нь ч хүн хуулийн императив (заавал биелүүлэх) хэм хэмжээг зөрчихгүйгээр, дуртай агуулгаараа гэрээгээ чөлөөтэй байгуулах тухай. Хэрэв хүмүүс гэрээгээрээ тусгайлан тохироогүй бол Иргэний хуулийн холбогдох заалтыг мөрддөг.
Өнөөдөр манайд 100 мянга орчим бизнес эрхлэгч байгаагаас 80 мянга нь компани, нөхөрлөл зэрэг хуулийн этгээд, үлдсэн нь хувиараа бизнес эрхлэгчид. Гэтэл хувиараа бизнес эрхлэгч гэж яг хэн бэ гэдгийг хаанаас ч хайгаад олохгүй буюу эрх зүйн зохицуулалт нь маш тодорхойгүй байна. Тухайлбал, Иргэний хуульд нэрлэгдсэн 41 гэрээ байгаагийн 21 нь бизнес эрхлэгчдэд хамаатай. Компанийн тухай хууль агуулгаараа дандаа хувьцаат компанид (ХК) зориулагдсан байдаг. ТОП-100 аж ахуйн нэгжийн 90 гаруй хувь нь хязгаарлагдмал хариуцлагатай компани (ХХК) байхад манай хууль ХХК-д зориулсан нарийвчилсан зохицуулалтаа бүрэн бүрдүүлж чадаагүй, мэр сэр заалттай төдий л байна шүү дээ. Гэрээний чөлөөт байдал гэдэг нь гэрээгээ хүссэн агуулгынхаа хүрээнд, чөлөөтэй байгуулах эрхтэй гэсэн санаа. Гэтэл сүүлийн үед манай яамд гэрээний стандартыг баталж өгдөг болчихсон. Тэр загварыг нь хэрэглэхгүй бол гэрээг хүчингүйд тооцох гээд байдаг ч юм уу. Энэ байж болохгүй.
Уг “Бизнесийн эрх чөлөөний тухай” хуулийн төслийн ерөнхий агуулгыг судлаачийн хувьд авууштай гэж хэлнэ. Гэхдээ үүнд эрх зүйн системчлэл талаас нь анхаарч, сайжруулах зүйлүүд байна. Төсөлд тусгагдсан зарчмууд нь сайн ч, бусад салбарын хуулиудад органик байдлаар буухгүй бол зүгээр л цаасан дээрх тунхаглал болоод үлдэх вий. Учир нь зөвшөөрөл олгодог хүн Зөвшөөрлийн тухай, гаалийн байцаагч Гаалийн тухай хуулиа л дагаж мөрдөнө шүү дээ.
Д.Хүслэн
